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生態保護補償立法機制研究

摘要]近年來,在生態文明制度體系建設背景下,我國生態保護補償立法初步形成了一般立法、個案立法和以其他法為載體的立法模式,生態保護補償的立法的基本內容也進一步豐富,但是隨著生態保護補償實踐和立法進程的發展,進一步明確生態保護補償概念、補償類型選擇、補償標準、補償方式、補償條件等問題就尤為重要。

[關鍵詞]生態保護補償;立法機制;框架性

立法生態保護補償作為我國生態文明建設的重要政策手段,在促進生態文明發展過程中發揮著能動的積極作用。在緊迫的生態形勢和黨中央生態文明理念的敦促下,我國“自上而下”地推進生態體制改革,從中央到地方,各政府部門在建立生態保護補償機制方面發揮出職能作用,生態保護補償機制和政策在不斷完善、資金投入量擴大,試點工作逐步推進。

1生態保護補償概念內涵

生態保護補償作為復合型概念,具有復雜豐富的內涵和延展成長的外延。立法概念界定應該在兩個方面引起注意:(1)以生態保護補償的激勵功能作為界定依據。激勵機制的法律制度設計受到兩方面的啟發,一是經濟學領域生態保護補償科斯概念強調通過賦予或者創設一定的生態權利,對保護者增加生態服務行為提供獎勵;另一種是政治學領域,該制度引用庇古理論注重突出政府的職能作用,要求政府滿足生態權益的持續保護,通過政府的強制作用防治環境污染與資源浪費。(2)注重衡量法理學中正義理論和權利義務對等理論。對生態利益和生態服務的持續保護,給提供者造成一定程度上的損失,基于正義的考量,法理要求必須對此種生態付出提供等值補償。綜上,生態補償的概念應該遵循馬克思主義聯系的觀點和發展的觀點,建立分階段基礎補償和機制補償結合的概念定義模式。在第一階段,利用政策手段對權益受限者提供補償,根據主體的不同可依據個人、單位劃分類型。在第二階段,運用市場激勵和懲罰機制達成生態利用獲益者和生態服務供應者之間的價值平衡。

2生態保護補償立法的現有模式

2.1一般立法即對生態保護補償進行一般性立法。《生態保護補償條例》是我國典型的立法形式,從立法成本和整體性考量方面是一種值得推薦的立法模式。但是,一般立法在制定時最大的挑戰就是需要努力尋找不同區域、流域生態保護補償的共性和個性,完成生態保護補償一般規則構建。考慮建立多元化、市場化生態保護補償的需要,此種一般性立法模式更要注重為政府提供導引,建立生態保護補償的“責任清單”和“權力清單”。

2.2個案立法個案立法強調生態保護補償立法的針對性和有效性。例如針對重點領域立法的《森林生態保護補償條例》;針對重點區域立法模式采用的《自然保護區生態保護補償條例》立法模式;針對流域上下游地區進行的貫通性規制,如《流域上下游橫向生態保護補償條例》等。個案立法有其優點,可以結合不同區域、流域的具體特點制定具有針對性、可操作性的條文;可以兼顧多地經濟發展狀況、生態保護程度不一的客觀事實。但個案立法局限在不能對山水林田進行系統性、整體性規劃,存在區域內環境因素保護的顧此失彼。

2.3以其他法為載體在我國,環境保護綜合性法律《環境保護法》、自然資源類法律《森林法》、污染防治類法律《水污染防治法》等對生態保護補償立法均有專條規定,此種沒有專門法律規定穿插于其他條款中規定也是我國立法現狀。在生態文明體制急劇變革的時期,對生態保護補償進行立法應該采用謹慎的態度,在探索中不斷優化。

3生態保護補償立法的基本內容

3.1生態保護補償類型選擇生態保護補償政府主導型與市場主導型選擇源于環境控制理論。最初以政府主導型生態保護補償理論為主,而后又產生了市場主導型生態保護補償,進而逐漸形成了政府主導型生態保護補償和市場主導型生態保護補償有效結合的理論。

3.1.1政府主導型生態保護補償(庇古型生態補償)。傳統的政府生態保護補償遵循“污染者付費——誰污染、誰付費”的理論原理。其典型代表是英國經濟學家亞瑟·塞斯爾·庇古在其《福利經濟學》中提出的“庇古稅”,認為個人在利用生態環境時會帶來正或負的影響,出現私人成本與社會成本、私人收益和社會收益不對等情形,導致市場配置失效,政府稅收與政府津貼成為解決市場失靈的最優選擇。為避免非競爭性生態環境消費導致的“公地悲劇”和非排他性生態環境消費導致的“搭便車”現象,政府管制和政府買單為各國政府效仿。

3.1.2市場主導型生態保護補償(科斯型生態補償)。基于非市場化的政府生態保護補償缺陷,市場環境主義找到了基于市場的生態保護補償問題解決方案。其代表作是美國經濟學家科斯的《社會成本問題》,認為在交易成本不為零的情況下,不采用司法強制,通過其他手段將外部性影響明確化就能實現資源的優化配置。因為,當事人之間可以通過外部性效應營銷交易實現內部化。據科斯定理,排放權、排污權及生態服務其他權利均可交易。科斯型生態補償提出的生態系統服務的概念和生態系統服務商品化理論,實現了社會福利的最大化。
3.1.3政府與市場生態保護補償融合。政府主導型生態保護補償與市場主導型生態保護補償存在各自的缺陷,但并不是非此即彼,卻可以走向融合。科斯型生態補償注重純粹的私人談判,實際中會受到國家政策干預,談判無法純粹化。即使當事人自愿達成協議,也不能完全定義為科斯型生態補償。生態經濟學注重市場福利和非市場福利的統一,既達到經濟增長的目標也考慮促進社會公平與可持續。

3.2生態保護補償立法基本原則生態保護補償的基本原則是制定生態補償立法的重要指導工具,生態保護補償基本原則主要包括補償成本歸屬確定、補償區域明晰、補償標準確定和補償方式確定等四個方面內容。

3.2.1補償成本歸屬確定原則。“受益者補償”是慣性通用的補償原則,其具有更大的變通性,能夠在其他各項原則難以做出衡量時作為補充。

3.2.2補償區域明晰原則。生態保護補償建立的基礎前提就是主體功能區劃,一旦確定生態保護補償領域,就應保持一定的穩定性。在地方財力逐漸增加和生態建設意愿增加的背景下,也注意將新確立的補償領域納入到原有的補償領域,將不符合條件的領域及時調整除外。3.2.3補償標準確定原則。補償標準構成是補償理論和實務中較難解決的問題。世界各國對特定權限限制的補償標準主要有三種原則模式:充分補償;合理補償;公平補償。其中充分補償注重對權利人個人權益的完全補償;合理補償更考量公共利益;公平補償注重實現個人與社會利益的優化對等。我國在構建生態保護補償標準的實踐中應注重立足于合理補償,并逐漸實現合理補償和公平補償相結合。

3.2.4補償方式確定原則。應建立以資金補償方式為主,加之實物補償、產業補償等多元補償方式為輔的補償方式。

3.3生態保護補償支付標準生態保護補償支付標準是技術性和法律性的有機結合。生態保護補償支付標準的規制內容主要包括:(1)生態保護補償支付標準制定主體。生態保護補償支付標準的制定涉及到特定主體的發展權益和財產權益,筆者認為制定主體應該至少規制為縣級以上政府。(2)生態保護補償支付標準引導原則。前文所述世界范圍內通行的充分補償、合理補償、公平補償三種補償標準,我國采用合理補償和公平補償相結合的原則,注重結合我國重點領域、重要區域的相關法律政策,逐步明確生態保護補償支付標準。(3)生態保護補償支付標準制定依據。確定支付標準的有兩個重要因素:支出和收益。最早的算法是由Costanza等學者計算的全球生態服務價值,其后出現各種算法。但在可操作性上,這種補償測算方式更多算是一種最高理想狀態。當然在補償支付標準制定過程中也應該考慮經濟因素和自然因素,以符合生態文明建設基本需求。

3.4生態保護補償支付條件“盡管生態補償的概念界定并不統一,但將條件性作為概念的一項核心要素已經得到普遍認可。”這里的條件是指,保護者和受益者之間設定一定的條件,把條件成就與否作為給予生態保護補償的依據。支付條件和結果條件是近代在制定補償條例時普遍采用的模式。其中支付條件是指生態保護者提供生態服務時投入的時間量、資源面積等量化指標;結果條件是指提前量化生態服務的結果,最終通過是否完成結果來判斷是否完成支付。基于此兩種條件模式選擇,我國的生態保護補償立法應當統籌支付條件和結果條件的優勢和不足,保障生態保護補償機制有效運行。

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作者:王  康,于晶晶 單位:河北經貿大學

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